Вопрос относительно начала использования земельного участка на сегодня остается актуальным, несмотря на ряд исследований по его изучению. Коротко напомним, что основным "камнем преткновения" являются противоречия между ст. ст. 125, 126 Земельного кодекса Украины (далее - ЗКУ) и ст. 334 Гражданского кодекса Украины (далее - ГКУ).
Статья 125 Земельного кодекса Украины предусматривает, что право собственности на земельный участок возникает после получения его владельцем или пользователем документа, удостоверяющего право собственности или право пользования земельным участком, и его государственной регистрации. Статья 126 ЗКУ определяет, что право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком удостоверяется государственными актами, а право аренды оформляется договором.
Однако ст. 334 ГКУ указывает, что право собственности на имущество по договору, подлежащему нотариальному удостоверению, возникает у приобретателя с момента такого удостоверения или с момента вступления в законную силу решения суда о признании договора, не удостоверенного нотариально, действительным, или же с момента государственной регистрации, если документ об отчуждении имущества подлежит такой регистрации.
Основная проблема заключается в том, что оформление права собственности на земельный участок занимает полгода - год, а соответственно, возникает вопрос о правомерности пользования земельным участком после его приобретения, но до оформления государственного акта на землю, государственного акта права постоянного пользования землей или договора аренды земли.
Параллельным вопросом, который, по нашему мнению, требует рассмотрения, является вопрос ответственности за такое использование, поскольку отсутствие ответственности даст возможность говорить об относительной декларативности самого вопроса.
Правоустанавливающий vs правопорождающий
На наш взгляд, имеет право на существование позиция коллег-юристов относительно условной классификации документов на правопорождающие и правоустанавливающие. При этом к правопорождающим относятся решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также гражданско-правовые документы (договоры купли-продажи, мены, дарения и т. д.). К правоустанавливающим относятся государственный акт на право собственности на земельный участок, государственный акт на право постоянного пользования земельным участком или договор аренды земли.
Но сразу определим, что такая классификация является условной и используется для удобства понимания вопроса. Она не дает ответов на вопросы относительно отнесения договора аренды к правопорождающим или правоустанавливающим (ведь фактически его нужно относить в обе группы документов), а также недостаточно корректная урегулированность в ЗКУ (например, ст. 126 данного Кодекса говорит не о правоустанавливающих, а о правоудостоверяющих документах).
Самовольное занятие земельного участка
Решение вопроса относительно пользования земельным участком до оформления правоустанавливающих документов на практике сопряжено с вопросом самовольного занятия земельного участка. Согласно письмам Госкомзема № 6-8-549/328 от 12.04.2006 г. и № 14-17-4/6045 от 16.08.2006 г. пользование земельным участком в период после заключения соответствующего гражданско-правового договора или принятия решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, но до оформления правоустанавливающего документа нельзя классифицировать как самовольное занятие земельного участка.
Однако отметим, что с момента выдачи вышеуказанных писем определение "самовольное занятие земельного участка" претерпело изменений. Так, согласно Закону Украины "О государственном контроле за охраной и использованием земель", самовольное занятие земельного участка - это любые действия, свидетельствующие о фактическом использовании земельного участка при отсутствии соответствующего решения органа исполнительной власти или органа местного самоуправления о его передаче в собственность или пользование (аренду) или при отсутствии совершенного правочина относительно такого земельного участка, за исключением действий, которые согласно закону являются правомерными.
Безусловно, новое определение самовольного занятия земельного участка больше на пользу добросовестным пользователям (определение "добросовестный пользователь" является условным и используется только в целях написания данной статьи), поскольку однозначно исключает квалификацию рассматриваемой ситуации как самовольного занятия земельного участка.
Фактически это подтвердил и Госкомзем в своем новом письме № 14-17-4/12991 от 11.11.2008 г., которым также было отменено его же письмо № 14-17-4/6045 от 16.08.2006 г. (упомянутое нами выше). Но наиболее интересным в письме № 14-17-4/12991 является не сам факт признания отсутствия "самовольного занятия земельного участка", а факт применения все той же предложенной в письме № 14-17-4/6045 процедуры фиксирования таких "нарушений".
Можем предположить, что та же процедура могла появиться в письме № 14-17-4/12991 не в связи с дополнительными аргументами госорганов, а при помощи таких удобных функций текстового редактора как "копировать" и "вставить".
Ответственность за использование без правоустанавливающих документов
Позиция государственных органов относительно ответственности добросовестного пользователя за использование земельного участка до оформления правоустанавливающих документов является хорошим примером практической реализации изречения: "Была бы статья, а человек найдется". В вышеуказанных письмах Госкомзем указывает, что в данном случае добросовестный пользователь несет ответственность за использование земельного участка без правоустанавливающих документов. Хотя в этих же разъяснениях указывается, что ответственности за использование земельных участков без правоустанавливающих документов Кодекс Украины об административных правонарушениях (далее - КоАП) не содержит.
Вместе с тем, указывается на возможность применения ст. 188-5 КоАП в рамках Порядка планирования и проведения проверок по вопросам осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, утвержденного приказом Госкомзема от 12.12.2003 г. № 312 (далее - Приказ № 312). Однако применение данного порядка к рассматриваемой нами ситуации довольно сомнительно, поскольку:
1. Законодатель не рассматривает использование земельного участка добросовестным пользователем до оформления правоустанавливающих документов как противоправное, виновное (намеренное или неосторожное) действие или бездеятельность, посягающее на общественный порядок и общественную безопасность, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления (ст. 9 КоАП), то есть нет состава административного правонарушения. Следует отметить, что указанный "пробел" понимается законодателем, о чем свидетельствуют его намерения дополнить КоАП ст. 53-4.
2. В своих письмах Госкомзем почему-то не обратил внимания на ст. 211 ЗКУ, которая, среди прочих видов ответственности за нарушение земельного законодательства, также устанавливает ответственность за уклонение от государственной регистрации земельных участков и предоставление недостоверной информации о них. Однако правовой квалификации (состава правонарушения) ЗКУ не содержит, что исключает административную ответственность за такое нарушение земельного законодательства.
3. Поскольку нет административного правонарушения - нет оснований для применения процедур, которые могут к нему привести.
4. Даже если предположить, что такие процедуры применяются, добросовестный пользователь не имеет возможности устранить такие недостатки на этапе получения первого предписания (п. 6.2 Приказа № 312), поскольку фактически не берет участия в оформлении правоустанавливающих документов (оформление осуществляют специализированные организации, получившие соответствующие лицензии), то есть нет оснований говорить о наличии вины добросовестного пользователя.
В дальнейшем такая ситуация неминуемо ведет к наиболее нежелательному исходу - дальнейшему обращению соответствующей инспекции в прокуратуру, соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления (п. 6.5 Приказа № 312). Наиболее оптимальный выход - это "оперативное" оформление правоустанавливающих документов. Однако в этом случае круг замыкается, поскольку оперативность в оформлении правоустанавливающих документов на землю - вещь пока условная.
5. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать исключительно на основании и в рамках полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины (ч. 2 ст. 19 Конституции Украины). Следовательно, любые государственные органы или органы местного самоуправления, вовлеченные в решение такого вопроса, должны действовать исключительно в рамках их компетенции.
Исходя из вышеизложенного, считаем, что на сегодня нет юридических предпосылок для ответственности добросовестных землепользователей за использование земельных участков без правоустанавливающих документов.
Нет худа без оплаты
Несмотря на отсутствие ответственности за использование земельного участка без правоустанавливающих документов, добросовестному землепользователю следует учитывать другие дополнительные риски, которые сопряжены с таким использованием. К таким рискам следует относить риски необходимости оплаты земельного налога за период без правоустанавливающих документов, риски необходимости оплаты арендной платы до заключения договора аренды - в случае аренды земельного участка, а также риски относительно возможных требований прокуратуры, государственных или коммунальных органов относительно освобождения земельного участка.
Вопрос оплаты арендной платы особенно актуален в отношении государственных и коммунальных земель, поскольку бывают случаи, когда от принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка и до фактического заключения договора аренды проходит значительное время.
Часто задержки в заключении договора аренды связаны с задержками со стороны государственных, коммунальных органов. Примером тому может быть решение Хозяйственного суда Черкасской области по делу № 13/2038 от 16.05.2008 г., которым ответчик был обязан оплатить арендную плату за пользование земельным участком в период до получения правоустанавливающих документов (договора аренды).
Отметим только, что ответчик признал факт необходимости оплаты арендной платы до получения правоустанавливающих документов. Хотя определение суммы, подлежащей оплате, как задолженности по арендной плате, является довольно сомнительной, поскольку как минимум не отвечает ч. 2 ст. 21 Закона Украины "Об аренде земли". По нашему мнению, это больше подпадает под определение упущенной выгоды (ст. 22 ГКУ).
Кроме того, в рамках данного вопроса следует отметить письмо Госкомзема от 03.04.2008 г. № 14-17-12/3362, в котором госорган разъясняет, что арендная плата за земельные участки начисляется с момента регистрации договоров аренды земли (выделено автором - О. К.).
Также следует указать, что на практике встречаются случаи, когда местные советы утверждают особые формы договоров о возмещении потерь от недополучения средств местным советом за фактическое землепользование. Учитывая изложенное, безусловно, что каждую такую ситуацию нужно анализировать отдельно, исходя из фактических обстоятельств дела.
Относительно оплаты земельного налога отметим, что согласно самому определению земельного налога, он является обязательным платежом, взимаемым с юридических и физических лиц за пользование земельным участком. Согласно общему определению, пользование землей в Украине является платным (ст. 2 Закона Украины "О плате за землю"). В этом случае возникает вопрос: кто должен платить земельный налог до оформления правоустанавливающего документа? Позиция налоговиков - добросовестный пользователь обязан платить земельный налог с момента государственной регистрации договора купли-продажи (договора аренды) земельного участка.
Законодатель нам поможет
Пожалуй, проект закона о внесении изменений в ст. 126 ЗКУ, который будет приведен нами ниже, в хорошем значении не требует комментариев, поскольку направлен на решение рассматриваемого вопроса. Для более удобного понимания текст предложенного законопроекта приводится на языке оригинала. Так, законопроектом от 22.09.2008 г. № 2606/П часть первую ст. 126 ЗКУ предлагается изложить в следующей редакции:
"Право власності на земельну ділянку чи право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державними актами та/чи цивільно-правовими угодами. Право власності на земельну ділянку чи право постійного користування земельною ділянкою, набуті на підставі цивільно-правової угоди, виникає з моменту реєстрації такої угоди в порядку, визначеному законом. Державний акт повинен долучатися до цивільно-правової угоди у кожному випадку її укладення. Перехід права власності на земельну ділянку чи права постійного користування земельною ділянкою не є підставою для виготовлення нового державного акту, окрім випадків, визначених цим Кодексом. Форми державних актів затверджуються Кабінетом Міністрів України".
Внесение таких изменений в ст. 126 ЗКУ не противоречит ст. 125 ЗКУ "Возникновение права собственности и права пользования землей" и, по нашему мнению, решит рассматриваемою проблему, исходя из ее юридической сути.
Разрешения на подготовительные работы
В свете грядущих изменений в законодательстве возможно рассмотреть один из аспектов в строительстве, который уже меньше чем через полгода будет актуальным для всех участников рынка недвижимости. С принятием Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно содействия строительству" № 509-VI были внесены существенные изменения как в земельное законодательство, так и порядок строительства объектов недвижимости.
Так, начиная с 15.04.2009 г. в Законе Украины "О планировании и застройке территорий" (далее - Закон о застройке) появится ст. 281, которая будет регулировать вопрос выдачи разрешения на проведение подготовительных работ. Под подготовительными работами законодатель понимает, среди прочего, также подготовку земельного участка.
Естественно, добросовестный землепользователь заинтересован в том, чтобы уже до получения правоустанавливающего документа на земельный участок получить разрешения на подготовительные работы и начать работы на земельном участке. Согласно ст. 28-1, к таким работам можно отнести ограждение строительной площадки, снос зданий и сооружений, нарушение элементов благоустройства в границах отведенного земельного участка под застройку, строительство временных производственных и бытовых зданий, необходимых для организации и обслуживания строительства, подведение временных инженерных сетей, обустройство подъездных дорог, складирование строительных материалов.
Однако одним из документов, который необходимо подать в Госархстройинспекцию для получения такого разрешения, является документ, удостоверяющий право собственности или право пользования земельным участком, или договор суперфиция. Соответствует ли такой правоудостоверяющий документ понятию "правопорождающий" или понятию "правоустанавливающий", на данный момент неизвестно.
На основании действующих положений земельного законодательства, а также исходя из того, что новая редакция ст. 29 Закона о застройке также указывает на правоудостоверяющие документы, можно прогнозировать, что государственные органы будут требовать именно правоустанавливающие документы, предусмотренные ст. 126 ЗКУ (действующая редакция).
Но в случае внесения изменений в ст. 126 ЗКУ, как это предусматривает законопроект № 2606/П, ситуация должна кардинально измениться, что даст возможность сократить период строительства объектов недвижимости как минимум на полгода.
Подводя итог, отметим, что законодательство Украины не предусматривает ответственности за использование земельного участка без правоустанавливающих документов (ст. 126 ЗКУ) в случае, если есть соответствующий правопорождающий документ. Позиция Госкомитета по земельным ресурсам не является достаточно обоснованной и убедительной.
Однако, несмотря на это, перед началом использования следует обращать внимание на такие моменты как арендная плата и земельный налог. Окончательное формальное решение вопроса может иметь место с принятием законопроекта № 2606/П, что может оказать положительное влияние не только на земельное законодательство, но и сферу строительства объектов недвижимости.
